在黃海和渤海交界的渤海海峽，南北成列散落著大大小小151個(gè)島嶼，這就是渤海的門戶，這是山東煙臺(tái)的長(zhǎng)島，亦稱“廟島群島”、“長(zhǎng)山列島”。在這些島嶼加上周邊海域總面積接近鄱陽(yáng)湖的范圍內(nèi)，有包括海洋公園、地質(zhì)公園、自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的9個(gè)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)。
2020年底，山東省首次對(duì)外公布，爭(zhēng)取在這里建設(shè)一個(gè)海上國(guó)家公園。它可能成為中國(guó)首批海上國(guó)家公園之一。
國(guó)家公園是中國(guó)自2015年開始嘗試建設(shè)的一種新的自然保護(hù)地管理模式。全國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)委員陳尚說：“國(guó)家公園是自然生態(tài)系統(tǒng)最完整，質(zhì)量最好，景觀最獨(dú)特，生物多樣性最集中，保護(hù)面積最大，保護(hù)程度最嚴(yán)格的區(qū)域�！敝袊�(guó)在過去5年間先后設(shè)立了三江源、祁連山等10個(gè)陸上國(guó)家公園試點(diǎn)，涉及12個(gè)省，總面積超過20萬平方公里，接近陜西省大小。第一批正式批準(zhǔn)的國(guó)家公園名單將于2021年公布。但是海上國(guó)家公園設(shè)立進(jìn)展則較為緩慢，至今尚無試點(diǎn)。
沒有選擇海洋做試點(diǎn)，據(jù)中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副研究員朱彥鵬解釋，是“為了盡快試點(diǎn)出有益經(jīng)驗(yàn)和做法”。他曾參與多個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案起草工作，他認(rèn)為與海洋相比，陸地上的國(guó)家公園試點(diǎn)面臨的問題更加集中，同時(shí)，現(xiàn)有保護(hù)管理基礎(chǔ)也較好。
第一批正式成立的國(guó)家公園名單尚有待公布，而在去年，國(guó)家公園管理局又對(duì)一份第二批國(guó)家公園的候選名單進(jìn)行了社會(huì)意見征集。一位看到名單的專家告訴中外對(duì)話，南海三沙、山東長(zhǎng)島、遼寧長(zhǎng)山群島等多個(gè)海洋公園的名字出現(xiàn)其中，范圍覆蓋中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的所有重點(diǎn)海域。陳尚表示，正式名單有望于今年公布，其中將包括中國(guó)首批海上國(guó)家公園。
這意味著，首批海上國(guó)家公園有可能不經(jīng)過試點(diǎn)而直接建立。
長(zhǎng)島：一個(gè)有備而來的候選人
長(zhǎng)島是中國(guó)最早啟動(dòng)海洋類國(guó)家公園創(chuàng)建工作的地區(qū)之一，也是工作進(jìn)展最快的區(qū)域之一。
2017年，陳尚團(tuán)隊(duì)就曾撰文闡述海上國(guó)家公園選劃標(biāo)準(zhǔn)，并提出了一份建設(shè)優(yōu)先區(qū)名單，在中國(guó)從北到南沿海選出了24個(gè)有潛力的區(qū)域，涉及海島、海灣、草灘濕地、紅樹林、珊瑚礁等生態(tài)系統(tǒng)類型。長(zhǎng)島也在名單當(dāng)中。陳尚團(tuán)隊(duì)參與了長(zhǎng)島國(guó)家公園從調(diào)研和論證到設(shè)立方案編制的全過程。
根據(jù)以上設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，從國(guó)家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性三個(gè)一級(jí)指標(biāo)8個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行綜合論證，陳尚認(rèn)為“長(zhǎng)島在這些方面都達(dá)到了建設(shè)國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)�！�
長(zhǎng)島地區(qū)位于渤海和黃海過渡區(qū)，作為氣候溫和雨水適中的海島，這里有國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物東方白鸛、斑海豹和二級(jí)保護(hù)動(dòng)物東亞江豚的棲息地和攝食地。而當(dāng)?shù)鬲?dú)特的海島黃土地貌以及北方海域最早的媽祖廟，也讓長(zhǎng)島相比其他海島與眾不同。長(zhǎng)島地區(qū)的9個(gè)國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)主要就是為了保護(hù)這些動(dòng)物和特殊地貌。
2018年，為加強(qiáng)長(zhǎng)島地區(qū)的海洋生態(tài)保護(hù)，山東省設(shè)立了全國(guó)第一個(gè)生態(tài)文明特殊功能區(qū)——長(zhǎng)島海洋生態(tài)文明綜合試驗(yàn)區(qū)，覆蓋全區(qū)151個(gè)島嶼和周邊海域，在這里探索生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新路徑。
與陸上國(guó)家公園一樣，海上國(guó)家公園也涉及對(duì)已有保護(hù)區(qū)域的合并。長(zhǎng)島現(xiàn)有9個(gè)保護(hù)區(qū)的“九合一”并不復(fù)雜——按照原有自然保護(hù)區(qū)的范圍劃出了最大外包線，并補(bǔ)全了各保護(hù)區(qū)間的保護(hù)空缺。按照目前的布局方案，長(zhǎng)島海洋生態(tài)文明綜合試驗(yàn)區(qū)大部分劃入“長(zhǎng)島國(guó)家公園”，規(guī)劃面積將超過3000平方公里。
沒有被納入國(guó)家公園范圍的主要是島上的居民區(qū)、漁港，長(zhǎng)島南部廟島灣周邊的人類活動(dòng)集中區(qū)�！耙惨o當(dāng)?shù)亓粝乱恍┌l(fā)展空間，大家還是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)的”，陳尚說。
截至2020年，參與“長(zhǎng)島國(guó)家公園”籌備的專家已經(jīng)完成10個(gè)有居民島和22個(gè)無居民島的全域綜合科學(xué)考察，對(duì)當(dāng)?shù)氐暮Ｑ筚Y源和環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行了摸底，也為保護(hù)動(dòng)物斑海豹、海江豚等做了專項(xiàng)調(diào)查。長(zhǎng)島也在去年完成了國(guó)家公園設(shè)立方案的編制。一位參與長(zhǎng)島國(guó)家公園創(chuàng)建工作的專家告訴中外對(duì)話，長(zhǎng)島國(guó)家公園的整體規(guī)劃和管控方案也正在編制中，計(jì)劃于今年內(nèi)完成。相關(guān)方案審議通過后，有望在年內(nèi)打包作為“長(zhǎng)島國(guó)家公園”的申報(bào)材料提交國(guó)家公園管理局審議。
建設(shè)難，管理也難
不過，這不意味著長(zhǎng)島的國(guó)家公園建設(shè)是一帆風(fēng)順的。有人曾公開提出反對(duì)意見，認(rèn)為長(zhǎng)島的保護(hù)對(duì)象不像大熊貓、東北虎那樣具有唯一性，并認(rèn)為此舉難以滿足當(dāng)?shù)厝丝诤徒?jīng)濟(jì)發(fā)展需求。
“國(guó)家公園不只建一個(gè)，因此只需要具有國(guó)家代表性，而非唯一性�！标惿袑�(duì)此回應(yīng)稱。但他也承認(rèn)，長(zhǎng)島確實(shí)面臨生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾平衡。
目前，中國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)施分區(qū)管控，即核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。國(guó)家公園的設(shè)立將對(duì)區(qū)域內(nèi)居民的活動(dòng)和日常生活產(chǎn)生影響。事實(shí)上，如何平衡國(guó)家公園范圍內(nèi)的人員生計(jì)和生態(tài)保護(hù)，也是中國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)面臨的最主要的問題。生態(tài)移民、提供生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、在保護(hù)區(qū)內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)是最主要的應(yīng)對(duì)措施。
在長(zhǎng)島，人口遷移和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題則格外突出。據(jù)陳尚介紹，長(zhǎng)島的居民主要從事漁業(yè)和捕撈業(yè)，家庭平均年收入高達(dá)40-50萬元，相應(yīng)地，他們希望獲得的補(bǔ)償也較高。根據(jù)前期調(diào)研數(shù)據(jù)估算，長(zhǎng)島國(guó)家公園或涉及幾千戶居民和十幾家企業(yè)，國(guó)家公園管理部門每年支付的生態(tài)補(bǔ)償預(yù)計(jì)將達(dá)到5000-8000萬元，這筆支出將持續(xù)5-8年。
陳尚的團(tuán)隊(duì)也在試圖通過合理規(guī)劃，來幫助島當(dāng)?shù)鼐用窠鉀Q生計(jì)問題。他們希望能將未來國(guó)家公園內(nèi)的居民集中遷至公園南側(cè)的廟島等周邊島嶼上，并將這些島打造為國(guó)家公園外的“入口小鎮(zhèn)”，方便居民發(fā)展旅游業(yè)。
當(dāng)然，這一安排的最終效果以及實(shí)際操作中當(dāng)?shù)鼐用竦呐浜铣潭�，還有待觀察。國(guó)際環(huán)保組織自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）的生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目主任華寧表示，遷移目標(biāo)地區(qū)的人口承載力和被遷移者的意愿需要重點(diǎn)關(guān)注。
除此之外，海上國(guó)家公園也面臨一些特殊的難題。曾參與多個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案起草工作的朱彥鵬對(duì)中外對(duì)話說，作為開放的系統(tǒng)，海洋缺少自然屏障，國(guó)家公園外的過度捕撈、海上油田和郵輪造成的污染等都會(huì)對(duì)公園內(nèi)的生態(tài)造成破壞。
另一個(gè)問題是，海上國(guó)家公園應(yīng)該由誰來管？朱彥鵬說，目前的國(guó)家公園管理局設(shè)置在國(guó)家林草局，后者的職能并未包括海洋。同時(shí)，海上國(guó)家公園應(yīng)該是包括海岸和海島這些陸地部分的，因此設(shè)定管理主體時(shí)也需要兼顧陸海統(tǒng)籌的管理能力。
“高效的海洋管理需要有力的跨部門合作，對(duì)部門間的協(xié)調(diào)提出了更高要求�！比A寧說。這意味著，“陸海統(tǒng)籌”的要義其實(shí)是協(xié)調(diào)。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，實(shí)際執(zhí)法過程中，陸上部分由國(guó)家林草局和公安部門負(fù)責(zé)，海上則由海警局管理，一旦出現(xiàn)污染問題，又需要生態(tài)環(huán)境部牽頭處置。因此，海上國(guó)家公園的管理主體必須具備調(diào)動(dòng)多部委工作力量的協(xié)調(diào)能力。
這種協(xié)調(diào)能力在當(dāng)前的國(guó)家公園管理體制中本就欠缺。全國(guó)人大常委會(huì)委員王毅在一份2021年兩會(huì)的議案中指出，目前設(shè)在國(guó)家林草局的國(guó)家公園管理局“缺乏宏觀統(tǒng)籌授權(quán)，難以對(duì)各類自然保護(hù)地的空間、職能進(jìn)行實(shí)質(zhì)整合”，因此建議將國(guó)家公園管理局設(shè)置為專門的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，從而在更高的層面協(xié)調(diào)國(guó)家公園管理，破解跨部門跨區(qū)域協(xié)調(diào)難題。
針對(duì)海上國(guó)家公園管理中的難題，一位參與長(zhǎng)島創(chuàng)建的工作的專家建議，應(yīng)仿照陸上國(guó)家公園，先設(shè)立試點(diǎn)。他解釋道，按照初步方案，長(zhǎng)島國(guó)家公園的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制目前還局限在山東省內(nèi)，但如果想讓它更好地保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)，應(yīng)該把渤海海峽作為一個(gè)整體來考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)遼寧和山東兩省。他同時(shí)指出，與陸上國(guó)家公園相比，海上國(guó)家公園的統(tǒng)籌要更加復(fù)雜，不只跨省，也涉及中央和地方之間的協(xié)調(diào)。因?yàn)殡x岸12海里內(nèi)外分別是省管和國(guó)管海域。“我們還是希望能試點(diǎn)一下，不然后續(xù)問題可能會(huì)比較多�！边@位專家說道。
邁向海洋自然保護(hù)地體系
“海上國(guó)家公園的建設(shè)只是第一步”，陳尚表示，考慮到海洋是聯(lián)通的，國(guó)家公園外的人類活動(dòng)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)影響到公園內(nèi)的生物和環(huán)境，因此后續(xù)也會(huì)對(duì)海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋自然公園進(jìn)行優(yōu)化整合，在空間上構(gòu)建起海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。
中國(guó)在2019年提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低，將自然保護(hù)地分為以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的三個(gè)層次，從而更好地保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)。
在全球范圍內(nèi)，海洋生態(tài)保護(hù)受到的關(guān)注也在日漸增加。一個(gè)被稱為“3030”的目標(biāo)，即到2030年保護(hù)全球不低于30%的海洋面積，已成為即將于今年10月在昆明召開的《生物多樣性公約》第15次締約方大會(huì)之前各方呼聲最高的未來十年世界生物多樣性保護(hù)目標(biāo)。這一目標(biāo)的提出，同樣是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)連通性的科學(xué)考慮，既滿足海洋魚類不同生長(zhǎng)階段的棲息地要求，也有助于在面對(duì)環(huán)境壓力時(shí)遷徙到更適宜生境。華寧強(qiáng)調(diào)：“要實(shí)現(xiàn)海洋30目標(biāo)，需要各國(guó)共同努力保護(hù)占地球海洋面積60%的公海，也需要各國(guó)制定基于各自國(guó)情的國(guó)家管轄海域內(nèi)海洋保護(hù)目標(biāo)。”
當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并不容易。據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月12日，全球被劃為保護(hù)地的海域?yàn)?.43%，10年內(nèi)達(dá)到30%的保護(hù)目標(biāo)因此顯得十分高遠(yuǎn)。
為更好地保護(hù)海洋生態(tài)，近年來，中國(guó)建立起海洋生態(tài)紅線制度，并在今年第一次制定海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)五年規(guī)劃，但尚未在海洋保護(hù)區(qū)面積上設(shè)定具體目標(biāo)。多位受訪專家均對(duì)中外對(duì)話表示，創(chuàng)建海洋類國(guó)家公園是第一步，國(guó)家公園可以將分散、孤立的保護(hù)區(qū)整合起來，讓生物可以更自由地在更大面積生存游走，這也有利于生態(tài)系統(tǒng)的整體自我修復(fù)。接下來還要擴(kuò)大保護(hù)地范圍，并最終形成海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。
來源：澎湃
